PLANIFICACIÓN Y GOBERNANZA, FUNDAMENTALES PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE

PLANIFICACIÓN Y GOBERNANZA, FUNDAMENTALES PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE

La mayoría de las ciudades en Latinoamérica fueron construidas sin una planificación adecuada, que ha impedido que, en aquellas donde ya hay una normatividad para ello, se consideren los riesgos, peligros y amenazas que hay debido a la ubicación de estas ciudades y los generados por la acción humana, ya por la actividad industrial y comercial, o por la necesidad de ubicar viviendas por el incremento demográfico en ellas.

 

Si bien es cierto que el conocimiento empírico del riesgo siempre ha existido, hasta hace poco tiempo se ha tomado en consideración para su divulgación y gestión encaminadas a la reducción del riesgo de desastre. Sin embargo, se atienden poco las recomendaciones hechas para reducir riesgos, tanto por la sociedad, como por desarrolladores inmobiliarios, pero principalmente por las autoridades que, aún, no consideran al Cambio Climático (ni su Adaptación a éste), al Desarrollo Territorial, ni a la Gestión del Riesgo de Desastre, como temas prioritarios para el Desarrollo Sostenible, en un aspecto muy integral, y consecuentemente para la Seguridad Nacional.

 

De acuerdo con Patricia Urquieta, en su documento “Los desafíos de las ciudades vulnerables. Construcción de ciudad y construcción del riesgo en La Paz y El Alto”, “el aumento de la población en las ciudades, concentrada en escaso territorio urbano y siguiendo un patrón centrífugo, ha creado existencias en peligro, dada la suma de vulnerabilidades estructurales, de largo plazo, «de fondo», momentáneas, históricas y «circunstanciales».”

 

Normalmente, a pesar de que la información se encuentra disponible, la sociedad no tiene el conocimiento, ni el interés, sobre las amenazas que suponen los fenómenos perturbadores a los que está expuesta, ni de la vulnerabilidad existente por su asentamiento o acciones. Aunado a ello, la gran mayoría de los gobiernos locales, no sólo no tienen la capacidad de respuesta a acciones de gestión del riesgo de desastre, sino que tampoco cuentan con ese conocimiento e interés por manejarlo e incluirlo en sus planes de desarrollo.

 

En gran parte de América Latina se han dado pasos acertados para la Gestión del Riesgo de Desastre. El Marco de Sendai establece en su 1ra prioridad comprender el riesgo de desastre; pero para comprenderlo hay que conocerlo; sin embargo, no bastan la elaboración de Atlas de Riesgos si éstos no son socializados de manera adecuada, coloquial, sencilla, asequible a todos los niveles de población.  Cuando la población es heterogénea, quizá debe pensarse en sectorizar para la difusión de ese conocimiento. 

 

En ciudades complejas, como la Ciudad de México, o La Paz, Bolivia, es muy necesario hacer uso de la sectorización, debido a la diversidad geológica, poblacional, económica y cultural. 

 

El Dr. Allan Lavell, hace referencia a que los conceptos de gestión de riesgos no están del todo consensuados y que a lo largo de 40 años se ha evolucionado en ellos para un mayor entendimiento y práctica. Pero establece, a su vez, en que el concepto de la gestión debe incorporarse al ADN del desarrollo, tarea que implica que la voluntad política sea proclive a una verdadera gestión del desarrollo.

 

Si bien es cierto que antes el riesgo se comprendía desde la naturaleza del binomio amenaza-vulnerabilidad, y su gestión priorizó la amenaza en su enfoque de intervención, ahora se requiere que se considere el funcionamiento de la sociedad para tener una mejor respuesta a las necesidades tanto de los gestores como de las poblaciones.

 

El artículo referido de la Dra. Urquieta sostiene que el modelo de urbanización (de desarrollo) que se aplica en muchas ciudades latinoamericanas, no sólo produce inequidad y desigualdad, segregación y autosegregación, sino también riesgo y vulnerabilidad.

 

Como un ejemplo tangible, la Ciudad de México, y su zona conurbada, tiene poco más de 23 millones de habitantes, con muy altos índices de inequidad, vulnerabilidad, riesgo, entre otros muchos factores. Las diferencias entre una zona y otra pueden llegar a ser abismales; en algunos sectores de la población, la autoconstrucción es la única vía para la adquisición de vivienda, mientras que en otra, la producción de casas pude llegar a desarrollos de 23 mil viviendas en un solo desarrollo en suelos no aptos para ello; o en algunas otras la construcción de vivienda en barrancas, o sobre rellenos sanitarios. 

 

La Ciudad de México tiene casi 500 años de antigüedad, sin contar los que tenía la Gran Tenochtitlan. Esta referencia es importante porque, antes de la llegada de los españoles, Tenochtitlan contaba con obras y medidas que impedían o, en su caso, mitigaban daños, como diques, canales y acequias que permitían un control hidráulico oportuno. Su sistema de diques medía alrededor de 80 kilómetros de largo. El manejo del sistema lacustre en la cuenca de México, a través de diques, canales y el albarradón, ha permitido considerar a los mexicas como uno de los pueblos con mayor desarrollo hidráulico en el mundo. 

 

Es decir, su desarrollo y planeamiento territorial, incluido el sistema de chinampas, permitía una reducción del riesgo de desastre importante, pues el entorno lacustre exigió sistemas hidráulicos para el aprovechamiento de los recursos naturales y la contención de las aguas para evitar que la ciudad se anegara con aguas salobres y se abasteciera de agua dulce, así como para cultivos y la propia circulación hacia lo interno y externo de la ciudad. Construyeron obras complejas de control y cultivo que permitieron producir alimentos en volumen para una megaurbe que desarrolló sistemas complejos agrícolas, base de su economía y subsistencia. 

 

También idearon sistemas de riego mediante canales, presas, diques, compuertas y depósitos pluviales. Las aguas del lago representaron siempre un riesgo por las corrientes que en él se formaban, así como las características propias del entorno.

 

Puede suponerse que con la conquista y el surgimiento del mestizaje se perdió el contexto de desarrollo territorial por siglos. 

 

Ahora bien, entender, comprender y conocer el riesgo es una labor conjunta, que implica gobernanza. La participación de los gobiernos locales, y de los distintos sectores de la sociedad es fundamental para que el desarrollo, la planeación de ordenamiento territorial y la gestión del riesgo de desastre sean integrales entre sí, con el objetivo que exista una construcción de espacios lo más libres de riesgos, amenazas y peligros posible, y además tendientes a la resiliencia y a la reducción de vulnerabilidades. 

 

La construcción social, parafraseando al Dr. Allan Lavell, es un proceso endógeno al desarrollo, es decir, está dentro del desarrollo; también indica que la gestión del riesgo de desastre, resultado de un riesgo cotidiano, crónico, exige la participación comunitaria en la definición de la problemática, lo que permitirá encontrar soluciones viables, puesto que no se puede divorciar a la gestión de riesgos de la vida cotidiana. Esto significa que para la población es importante mantener, en condiciones seguras, su cercanía al centro de trabajo, sus procesos de adquisición de víveres (comercio local), inclusive sus relaciones afectivas entorno a su vivienda; obviamente lo anterior debe estar contemplado en los procesos de gestión del desarrollo y de riesgo de desastre.

 

Definitivamente, la formación urbana en cada caso refleja un modelo cultural, también es posible plantear que, si bien las ciudades miradas desde lejos simbolizan riqueza y progreso son, al mismo tiempo, la fuente generadora de desigualdad; la construcción de redes socioeconómicas alternativas y modalidades propias de territorialidad forman parte de la reacción o estrategias de respuesta a los procesos de exclusión que se dan ahora en las ciudades.

 

La movilidad forzada a los centros urbanos y la carencia de vivienda para inmigrantes, así como la actitud indiferente y pusilánime de la autoridad, propicia la creación de cinturones de pobreza que, evidentemente, generan sus propios riesgos; basta con recordar la explosión de las esferas de Petróleos Mexicanos en San Juan Ixhuatepec, Edo. de México, el 19 de noviembre de 1984, donde la propia urbanización fue rodeando (creando su riesgo) a las instalaciones de PEMEX.

 

Si entendemos que la política pública es un proceso integrador de decisiones, acciones, acciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática, será fácil comprender que la gobernanza es un camino útil para generar modelos de desarrollo adecuados, en los cuales esté integrada la gestión del riesgo de desastres, no como una política adyacente, si no como un eje integrado a cada uno de los procesos del desarrollo, lo que permitirá reducir vulnerabilidad en muchos sentidos, pero principalmente, la vulnerabilidad institucional.

 

Aun cuando es sabido que diversos estudios revelan que existen personas que conviven con el riesgo, que hay asentamientos donde los vecinos conocían los problemas antes de habitar o construir, lo hicieron porque esas viviendas o terrenos han sido lo único accesible a sus posibilidades económicas. Lo mismo sucede cuando se presenta un fenómeno perturbador, la gente no se quiere salir de su casa, aunque esté cuarteada, o que el agua se haya metido, literalmente hasta la recámara, prefieren evadir la realidad realizando “arreglos” según su propia cosmovisión del riesgo. 

 

Por esta razón es importante socializar y difundir el conocimiento del riesgo, identificar las amenazas, analizar los elementos o componentes del riesgo y lograr el reconocimiento de las diversas formas de vulnerabilidad, pero todo ello debe analizarse en un marco cotidiano, cercano a la realidad y en el contexto específico de los grupos vulnerables, para evitar las malas prácticas o conocimientos falsos o erróneos.

 La mayoría de los países cuenta con políticas de prevención de desastres y gestión de riesgos en general, pero éstas son más tendientes a la respuesta a emergencias. 

 

Para crear modelos de desarrollo adecuados, es necesaria la corresponsabilidad que implica la gobernanza; es decir que sociedad y autoridad asuman el desafío de la cogestión, y que el gobierno deje de ser el único gestor del cambio, que la sociedad participe de manera directa en la toma de decisiones, con interlocución, negociación, concertación, pero con sensatez y sentido de desarrollo.

 

De acuerdo con la Dra Urquieta, “la cogestión del riesgo consiste en un Estado más social, mejor informado con conocimiento, comprensión y sensibilidad respecto del espacio como una construcción social; y una sociedad más informada, más abierta a gestionar el riesgo con mayor conocimiento técnico y que canaliza sus fortalezas hacia la construcción compartida de la ciudad”.

 

Gobernanza es la realización de relaciones políticas entre diversos actores involucrados en el proceso de decidir, ejecutar y evaluar decisiones sobre asuntos de interés público (en este caso la generación de modelos de desarrollo con inclusión de la gestión del riesgo de desastre), proceso que puede ser caracterizado como un juego de poder, en el cual competencia y cooperación coexisten como reglas posibles; y que incluye instituciones tanto formales como informales. La forma e interacción entre los diversos actores refleja la calidad del sistema y afecta a cada uno de sus componentes; así como al sistema como totalidad.

 

Derivado de ello, es posible comprender que la Gobernanza, aun cuando sea un concepto que contiene alguna ambigüedad contextual, pero entendida como la participación de cada uno de los actores en el gran concierto de la vida pública, mejorará la realización de modelos de desarrollo, si cada quien aporta lo que, por atribución, formal o no, le corresponda para la consecución de la reducción del riesgo de desastres. Tratándose de la Gestión del Riesgo de Desastre, y en vista de que el objetivo es, precisamente la Reducción del Riesgo de Desastre, la Gobernanza es fundamental para el desarrollo de este tema que, sin duda alguna, impacta en la Seguridad de la Nación.

 

Mtro. César Orlando Flores Sánchez.