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miércoles, 22 de noviembre de 2017

LECCIONES APRENDIDAS: CAMBIOS LEGALES A PARTIR DEL 19-S (DONATIVOS)

Jorge Yáñez López*

Identificar los aciertos y errores a partir de los sucesos que detonó el sismo del 19 de septiembre en el país es una tarea muy importante que permitirá seguir construyendo el acervo de conocimientos que permitan evitar la repetición del desastre.  Son diversos los campos donde se puede acumular nuevo conocimiento, por ejemplo: requisitos de construcción que permitan soportar las aceleraciones registradas; identificación más precisa de la zonificación sísmica del Valle de México; áreas y niveles de preparación de las organizaciones públicas y particulares de primeros respondientes; protocolos de actuación en caso de sismos; entre otros.  Una de las áreas donde se pueden llevar a cabo adecuaciones es en el campo legislativo.
En principio, al existir la Ley General de Protección Civil (LGPC) y leyes locales en las entidades federativas parece que es ahí donde deban realizarse las adecuaciones necesarias.  No obstante, son muchas otras leyes que inciden en las acciones de previsión, preparación, respuesta y reconstrucción en casos de emergencias o desastres.  Expongo una propuesta de modificación ya identificada en el tema de los donativos.
El auxilio que presta la autoridad en sus tres niveles de gobierno se complementa con aquel que ofrecen organizaciones de la sociedad civil.  Por antigüedad y por su relación con el Comité Internacional, la Cruz Roja Mexicana (CRM) en una de las principales instituciones de asistencia privada en nuestro país.  Además de ofrecer servicios de primeros auxilios y hospitalización, en casos de emergencias y desastres se convierten en centro de acopio y administración de refugios temporales.  Como es de conocimiento general, esta institución realiza colectas para allegarse los fondos que requiere su operación.  Pero la CRM no es la única institución que ofrece estos servicios, cada vez son más organizaciones de los particulares que participan de distinta forma cuando ocurre un desastre.
Por una parte, están aquellas asociaciones civiles creadas a su vez por sociedades anónimas mediante las que realizan alguna acción altruista.  Existe un gran número de empresas en nuestro país, nacionales o sucursales de extranjeras, que crean fundaciones con diverso objetivo social.  De manera análoga a la forma en que opera la CRM, estas organizaciones también deben allegarse donativos para su operación, aunque muchas veces tienen un solo donante o hacen campañas enfocadas a ciertos segmentos y no dirigidas a la población en general.  Si bien algunas de estas asociaciones tienen una finalidad muy cercana a la atención de emergencias y desastres, ello no siempre es así, no obstante, cuando ocurren eventos como los de septiembre pasado también se avocan a cooperar en el rubro en que se especializan y con los medios con que cuentan.  En este tipo de situaciones, algunas de ellas han hecho campañas específicas para incentivar la donación de recursos por parte de la sociedad estableciendo mecanismos como multiplicar por uno, dos o hasta cinco veces el monto recibido como donativo.
Otro grupo de organizaciones de la sociedad civil de tipo voluntario es aquel especializado en acciones de búsqueda y rescate, así como atención médica prehospitalaria de urgencia.  No existe un padrón actualizado y veraz del número de estos grupos, tampoco de su nivel profesional o número de integrantes.  No obstante, es posible distinguir al menos dos subconjuntos, el de aquellos que se preparan de forma permanente y ofrecen un servicio continuo, y el de los que solo aparecen cuando ocurre la emergencia y aprovechan la coyuntura para solicitar donativos que permitan su operación.  El que existan personas o grupos que aprovechan de forma indebida una situación crítica para su provecho personal es algo reprobable y que debe evitarse, sin que por ello se afecte la operación de organizaciones que en el límite de sus posibilidades trabaja de forma honesta y altruista.
La desconfianza que muchas personas tienen hacia las instituciones públicas es un factor que impide a la misma autoridad ser destino de donativos cuando la situación lo requiere.  Desconfianza en que se hará un uso legal y transparente de los recursos obtenidos debido a casos generalizados de corrupción.  Pero también la desconfianza surge a partir de la falta de previsión de las dependencias y entidades públicas para hacer reservas financieras y materiales de equipo y suministros que le permita responder de forma adecuada a una situación de emergencia.  Es decir, si una institución pública que se financia con los recursos que la sociedad aporta a través de los impuestos no hizo una correcta administración de los mismos, después se ve en la necesidad de volver a pedir a la sociedad con carácter de urgente que le suministre nuevos recursos.
También debemos reconocer que la desconfianza no es privativa de las instituciones públicas.  Algunas empresas también la sufren.  Por ejemplo, las instituciones financieras no siempre tienen una imagen pública favorable en amplios segmentos de la sociedad.
Finalmente, un instrumento de política pública para incentivar los donativos tanto en situaciones comunes como durante momentos de crisis y emergencias es el carácter deducible de las aportaciones monetarias.  Seguramente para algunos donantes este es un elemento importante en su decisión para donar, sin embargo, como se manifestó una vez más a raíz de los sismos de septiembre, la gran mayoría de las donaciones se realizan en especie (lo que impide aplicar el mecanismo de deducibilidad) o por personas a las que el hecho de que su donativo pueda o no ser deducible no incide en su decisión de aportar.
La LGPC aprobada en 2012 incorpora alguna de estas preocupaciones solo que quedó demostrado que son inoperantes y fueron incluidas una vez más como una manera de protegerse de la desconfianza que generan algunas instituciones.
Por ejemplo, la definición de «donativo» señala que es la aportación realizada en centros de acopio autorizados o instituciones financieras para ayudar a las entidades federativas, municipios o comunidades.  Es decir, supone que para abrir y operar un centro de acopio se debe tener autorización previa y que la ayuda es a las entidades federativas.  La realidad demostró que cualquiera pueda abrir un centro de acopio, tenga o no autorización, y que la ayuda es para las personas, no para las figuras de organización política-administrativa.
El Capítulo XIV «De las Donaciones para Auxiliar a la Población» consta de los artículos 68 al 72.  El artículo 68 señala que las autoridades correspondientes emitirán bases y lineamientos para emitir convocatorias de donativos, y que las personas que deseen colaborar en el acopio deberán tener autorización de las unidades estatales de protección civil.  Como ya se señaló esto no ocurrió y además es imposible que suceda, ante una situación como la generada por los sismos, prácticamente todos los recursos humanos de las unidades estatales se avocan a la atención de la emergencia, y no es momento de distraer recursos en trámites administrativos.  El artículo 69 señala que serán las autoridades quienes determinarán los criterios de uso y destino de los recursos.  Suponer que el gobierno tiene la información necesaria para hacer un reparto eficiente de recursos es equivocado, esto no sucede y en muchos casos las donaciones se entregan directamente a quien lo requiere.
El artículo 70 señala que el Ejecutivo Federal deberá establecer un mecanismo para el control y coordinación de los recursos, lo que hasta la fecha no ha ocurrido.  El artículo 71 señala que la deducibilidad de donativos en efectivo será para las personas y no para las instituciones bancarias, pero el carácter deducible no es general y está dado por la institución que recibe el donativo no por el objetivo del mismo.  El artículo 72 indica que las autoridades deberán vigilar el uso de los donativos para la población de nivel económico y social bajo, a microempresarios y pequeños productores.  Es decir, hay una discriminación para el disfrute de la ayuda, donde no importa si se requiere, sino lo relevante es si una persona es de cierto nivel económico.
Es verdad que no se requería atestiguar lo ocurrido a partir de los sismos de septiembre para concluir que estos artículos son inaplicables, limitantes de la libertad e iniciativa individual e incluso discriminatorios, pero a la luz de los hechos no hay espacio para defender que sigan formando parte de la ley en la materia.
Por ello esta propuesta consiste en derogar la fracción XVII del artículo 2º que define «donativo», así como los artículos 68 a 72 de la Ley General de Protección Civil.  Debemos permitir que cuando se exprese la solidaridad de la población se realice conforme a sus ritmos y procedimientos, y evitemos que la autoridad intente convertirse en el único actor capaz de responder a las situaciones de emergencia y desastre.
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* Socio de Visión Legislativa (@Visionlegis)

Especialista en Gestión Integral de Riesgo de Desastres.

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